제17장재정정책과 정부

예산 이야기에서 빠지지 않는 말이 추경입니다. 정식 이름은 추가경정예산인데, 가운데 「경정」이라는 말이 낯설어 뜻이 잡히지 않습니다. 한자를 풀면 간단합니다 — 경정(更正) = 고칠 경(更) + 바를 정(正), 곧 이미 정해 놓은 것을 고쳐 바로잡는다는 뜻입니다.

왜 고쳐야 할까요. 예산은 어디까지나 전망이기 때문입니다. 재난이 닥치거나 경기가 예상보다 나빠지면 계획대로 갈 수 없습니다 — 2020년 코로나 때 정부가 네 차례 추경을 편성한 것이 그런 경우였습니다.

정부 지출이 GDP의 4분의 1을 넘습니다. 100년 전만 해도 이 비율은 한 자릿수였습니다. 왜 정부는 계속 커질까요?

독일 경제학자 아돌프 바그너(Adolph Wagner, 1835~1917)는 1883년에 이미 이 현상을 지적했습니다. 경제가 발전할수록 국민소득에서 정부 지출이 차지하는 몫이 커진다는 것이지요 — 바그너 법칙, 또는 「국가 활동 증대의 법칙」입니다.

다만 바그너는 이 현상을 「설명」했을 뿐, 그것이 바람직한지는 답하지 않았습니다. 정부가 커지는 것을 발전의 자연스러운 결과로 볼지, 통제해야 할 팽창으로 볼지는 이 장 끝의 재정준칙 논쟁으로 이어집니다.

세율은 2026년 기준이며 세법 개정으로 바뀔 수 있으니, 실제 판단에는 국세청·행정안전부의 최신 고시를 확인해야 합니다. 재정경제부

사회 초년생이나 학생에게는 이 이름들이 낯설 수 있습니다. 각각이 인생의 어느 위험을 막아 주는지로 기억하면 쉽습니다.

국민연금공단·국민건강보험공단·고용노동부, 2026년 요율

차이는 딱 하나 — 4대 보험료를 넣느냐입니다. 「세금은 얼마 안 되는데 왜 이렇게 많이 떼지?」 싶은 그 차액이 대부분 사회보장기여금이고, 내가 실제로 지는 부담에 더 가까운 것은 국민부담률입니다.

흐름을 보면 2000년 20.2% → 2023년 26.9%까지 올라왔다가 2024년 25.3%로 한 차례 내려왔습니다. 뒤집으면 복지를 늘리려면 부담을 더 질 여지가 있다는 뜻이기도 합니다. 다만 세금을 매길 때는 제9장의 초과부담(세금이 거래를 위축시키는 비용)을 최소화해야 하므로, 좋은 세금은 공평하면서도 경제를 덜 왜곡해야 합니다. OECD Revenue Statistics 2025

미국 경제학자 아서 래퍼(Arthur Laffer, 1940~)는 그렇지 않다고 했습니다.

세율이 0%면 걷을 것이 없고, 세율이 100%여도 아무도 일하지 않을 테니 역시 걷을 것이 없습니다. 그렇다면 그 사이 어딘가에 세수가 가장 커지는 지점이 있고, 그 지점을 넘어 세율을 더 올리면 세수는 오히려 줄어든다는 것입니다. 이 관계를 그린 종 모양 곡선이 래퍼곡선입니다.

일화가 유명합니다. 1974년 9월 워싱턴의 한 식당에서 래퍼가 함께 있던 정치인들에게 이 논리를 설명하며 냅킨에 곡선을 그렸다고 전해집니다. 「래퍼곡선」이라는 이름은 그 자리에 있던 언론인 주드 완니스키가 1978년 글에서 붙인 것으로, 이후 1980년대 미국 감세 정책의 논거가 되었습니다.

승수 개념을 세상에 내놓은 사람이 존 메이너드 케인스(John Maynard Keynes, 1883~1946)입니다.

1930년대 대공황으로 세계가 얼어붙었을 때, 당시의 통념은 「정부가 나서지 말고 시장이 스스로 회복하기를 기다리라」는 것이었습니다. 케인스는 반대로 말했습니다 — 모두가 지갑을 닫으면 아무도 물건을 사지 않아 불황이 더 깊어지니, 민간이 못 쓸 때 정부가 대신 써야 한다.

그는 1936년 『고용·이자 및 화폐의 일반이론』에서 이 주장을 체계로 세웠고, 여기서 쓴 승수 개념은 앞서 그의 제자 리처드 칸이 1931년에 제시한 것을 발전시킨 것이었습니다.

한국이 자주 거론하는 「채무 60% · 적자 3%」는 어디서 왔을까요? 유럽연합(EU)이 1992년에 맺은 마스트리흐트 조약에서 정한 기준을 빌려온 것입니다. 유럽이 하나의 화폐(유로)를 쓰기로 하면서, 한 나라가 빚더미에 앉으면 그 부담이 통화 전체로 번진다는 걱정에서 못 박은 조건이지요.

두 숫자는 아무렇게나 고른 것이 아닙니다. 하나의 간단한 계산에서 나왔습니다. 당시 유럽은 명목 성장률을 연 5%로 잡았습니다(실질 3% + 물가 2%).

채무비율이 멈추는 자리 = 적자 3% ÷ 명목성장 5% = 60%

나라가 해마다 GDP의 3%만큼 적자를 내면 빚은 그만큼 늘지만, 경제 자체도 해마다 5%씩 커집니다. 둘이 함께 커지면 어느 지점에서 그 비율이 더 이상 오르지 않고 멈춥니다 — 그 지점이 바로 적자율을 성장률로 나눈 값입니다. 여기에 현실적인 이유도 겹쳤습니다. 조약을 맺을 무렵 회원국들의 평균 채무비율이 마침 60% 언저리였던 것입니다.

독일은 한 걸음 더 나아가 아예 헌법에 「채무제동장치」(Schuldenbremse)를 넣어 구조적 재정적자를 GDP의 0.35%로 묶었습니다. 다만 규칙이 있다고 늘 지켜지는 것은 아니어서, EU에서도 그리스·프랑스 등이 이 기준을 자주 넘겨 「유명무실하다」는 비판을 받기도 했습니다.

너무 엄격하면 위기 대응을 막고, 너무 느슨하면 유명무실해지는 — 이 균형점을 찾기가 어렵다는 것이, 한국에서 재정준칙 도입이 번번이 미뤄져 온 배경이기도 합니다.
최근에는 채무 60%와 통합재정수지 −3%를 각각 지키게 하는 대신 두 값을 곱해 1 이하이면 충족으로 보는 방식, 곧 한쪽이 나빠져도 다른 쪽으로 메울 수 있게 한 새 준칙이 국가재정법 개정으로 추진되고 있습니다. 2026년 8월 현재 아직 법제화되지 않았습니다. 기획예산처·국회예산정책처, 2026년 8월 기준